podrozdział pracy magisterskiej
Pośród gwarancji dotarcia do prawdy materialnej w postępowaniu administracyjnym, duże znaczenia ma zasada swobodnej oceny dowodów. Jest ona podstawową zasadą postępowania dowodowego, została ustanowiona w art. 80 k.p.a.
„Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.”
Zasada swobodnej oceny dowodów stanowi ochronę prawną działania organu wobec przyjęcia określonych ustaleń faktycznych należycie uzasadnionych. Zasada ta w procesie prowadzi do prawdy obiektywnej (materialnej).
„Swobodna ocena dowodów” stanowi negację znanej dawnemu prawu procesowemu tzw. „legalnej teorii dowodowej” – ustanawiała ona formalne kryteria dowodowe, które wiązały organ orzekający. W oparciu o legalną teorię dowodów, przyznanie się stron bądź zeznanie trzech kwalifikowanych świadków było dowodem zupełnym, który wiązał organ orzekający mimo tego, iż było wiadomo, że nie odpowiada to prawdzie.[1]
Legalna teoria dowodów polegała na wprowadzeniu do przepisów prawnych norm wiążących organ orzekający w zakresie oceny dowodów. Ustawowe związanie siłą dowodów było istotną cechą tej teorii. Legalna teoria dowodów odznaczała się „usztywnieniem” przez normę prawną znaczenia środków dowodowych, które sama określała. Utrudniało to i krępowało obiektywną ocenę i krytyczną ich analizę w danej sprawie oraz zajęcie przez organ orzekający stanowiska odnośnie całego zgromadzonego materiału dowodowego.[2] Legalna teoria dowodów znika z chwilą dopuszczenia w procesie zasady swobodnej oceny dowodów.
„Zasada swobodnej oceny dowodów oznacza uwolnienie od ustawowego przymusu traktowania pewnych określonych dowodów za wystarczające (np. dwóch świadków) zaś innych (np. zeznań krewnych) za niewystarczające; oznacza, że urzędnik powinien wówczas uznać twierdzenie faktyczne za udowodnione, gdy on jako rozsądny, sumienny i życiowo doświadczony człowiek uznaje osiągnięte prawdopodobieństwo za wystarczające.”[3]
„Ocena dowodów” wiąże się z uznaniem prawdy lub fałszu. W teorii prawa została zdefiniowana następująco „akt uznania danego działania poznawczego za wystarczającą podstawę do przyjęcia, że określony stan faktyczny został w postępowaniu dowodowym należycie wykazany.” Ocena dowodów wiąże się z oceną poszczególnych źródeł dowodowych, uzyskanych z nich środków dowodowych, a przede wszystkim całokształtu materiału dowodowego.[4] „Doświadczenie życiowe”, które wiąże się z pojęciami „przekonania”, „wiedzy” i „oceny” ma bardzo duże znaczenie w ocenie dowodów. Doświadczenie życiowe określa się jako „ogół wiadomości zdobytych na podstawie obserwacji i przeżyć, znajomości życia, rzeczy i ludzi, zasób umiejętności, praktyka, wprawa.”[5]
Z zasady swobodnej oceny dowodów wynika zakaz wobec prawodawcy ustanawiania prawnych reguł oceny dowodów w postępowaniu np. domniemań prawnych niewzruszalnych, a wobec organu orzekającego nakaz oceny wszelkich faktów i środków dowodowych, w sposób wszechstronny i nieskrępowany żadnymi regułami, poleceniami służbowymi lub z góry przyjętymi założeniami.[6] Czyli organ administracji publicznej nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi przy ocenie, czy dana okoliczność (fakt) została udowodniona. Takich reguł nie zawiera art. 80.
Oparcie postępowania dowodowego na zasadzie swobodnej oceny dowodów uzasadnia to „by organ przy ustaleniu prawdy na podstawie materiału dowodowego nie był skrępowany żadnymi przepisami, co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i mógł swobodnie tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego w danej sprawie, ustalić stan faktyczny.”[7] Organ może uznać za przekonywujące zeznanie jednego świadka, nawet wtedy, gdy zeznania trzech innych świadków stanowią zaprzeczenie jego zeznania.
Omawiana zasada nie wyraża uprawnienia organu do oceny dowodów według swego widzimisię. Zasada ta nie pozwala organowi orzekającemu na ocenę wiarygodności dowodów w sposób zupełnie dowolny, arbitralny, przeczący regułom logiki, zweryfikowanym prawom naukowym lub przeprowadzonym już w danej sprawie dowodom.[8] Aby swobodna ocena dowodów nie przekształciła się w samowolę musi zostać dokonana w zgodzie z normami prawa procesowego i z zachowaniem określonych reguł tej oceny. Reguły te są następujące:
- trzeba opierać się na materiale dowodowym zebranym i sprawdzonym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa (np. pomoc prawna). Naruszeniem tej zasady byłoby orzekanie na podstawie danych osobiście znanych organowi, ale nie mających oparcia w materiale dowodowym, który znajduje się w aktach sprawy.
- ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. Usprawiedliwione jest nie rozpoznanie okoliczności, która jest obojętna dla sprawy lub niesporna.
- organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76§1 szczególną moc dowodową. Czyli organ powinien dokonać oceny poszczególnych dowodów. W wyroku z dnia 12.12.1983r., II SA 1302/83 NSA orzekł, że przy ocenie opinii biegłego organ administracji publicznej nie może „ograniczyć się do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić na jakich przesłankach biegły oparł tę konkluzję i skontrolować prawidłowość jego rozumowania. Kontrola taka polega na sprawdzeniu – z punktu widzenia logiki i zasad doświadczenia życiowego – prawidłowości rozumowania przeprowadzonego w uzasadnieniu opinii, która doprowadziła do wydania przez biegłego takiej, a nie innej opinii.”[9]
Organ ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie dowody łącznie i ustosunkować się do istotnych różnic np. w opinii biegłych powołanych w sprawie. Organ powinien opierać swoją decyzję na całokształcie sprawy. Cały materiał dowodowy, który został uznany przez organ prowadzący postępowanie za podstawę rozstrzygnięcia sprawy, musi być spójny. Jeżeli wystąpią dowody, które są ze sobą sprzeczne organ ma obowiązek ustosunkować się do tej sprzeczności i wskazać, które dowody przyjmuje, a które odrzuca oraz podać powody swojego postępowania. Organ może odmówić wiarygodności niektórym dowodom, ale może to uczynić po wszechstronnym ich rozpatrzeniu i wyjaśnieniu przyczyn. K.p.a. nie ustanawia podstaw, na których organ ma oprzeć ocenę dowodów. Tutaj organ powinien kierować się wiedzą i zasadami życiowego doświadczenia. - rozumowanie, którego wynikiem jest ustalenie przez organ istnienia okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z prawidłami logiki, stan faktyczny i prawny sprawy musi być logiczny, wyjaśniony we wszystkich możliwych kwestiach.
Naruszenie powyższych reguł oraz norm procesowych, które odnoszą się do środków dowodowych jest przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów.[10]
Organ prowadzący postępowanie uznaje pewną okoliczność za udowodnioną lub nie w oparciu o ocenę całokształtu materiału dowodowego, ponieważ uwzględnienie tylko niektórych środków dowodowych, doprowadziłoby do powstania wypaczonego obrazu rzeczywistości. Organ prowadzący postępowanie ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych i wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne w oparciu o swoją wiedzę, doświadczenie i wewnętrzne przekonanie. Wiarygodność dowodów nie może być oceniana w oparciu o dane nie włączone do materiału dowodowego sprawy. Nie można stwierdzić, że dana okoliczność nie została udowodniona, jeżeli w materiale dowodowym jest dowód, który potwierdza tę okoliczność, a nie ma dowodu, który by jej zaprzeczał.[11]
Organ ma obowiązek oprzeć swoją ocenę na przekonywujących podstawach i wyrazić to w uzasadnieniu, chyba że ustawa zwolni go z tego obowiązku. Uzasadnienie stanowi ochronę swobodnej oceny dowodów o ile jest należyte. Należyte uzasadnienie obejmuje przedstawienie przeprowadzonych dowodów wraz z uwzględnieniem wskazań wiedzy i doświadczenia oraz zastosowania rozumowań formalnie poprawnych.[12]
Urzędnik dokonuje oceny wiarygodności dowodów oraz wyciąga z nich wnioski, które dotyczą sprawy. Dokonuje tego w oparciu o własne przekonanie, nie będąc jednocześnie skrępowanym żadnymi regułami prawnymi narzucającymi sposób weryfikacji i oceny. To, co może krępować swobodne przekonanie organu orzekającego w ocenie materiału dowodowego, to domniemanie prawne niewzruszalne, wskazanie przez organ odwoławczy bądź sąd okoliczności jakie organ powinien wziąć pod uwagę podczas ponownego rozpatrzenia sprawy. Swoboda organu jest ograniczona w ramach kasacji, jeżeli wskazówki organu wyższej instancji lub sądu są wiążące dla organu, który rozstrzyga sprawę. NSA w wyroku z dnia 03.03.1988r., IV SA 1176/88 orzekł „Kodeksowa zasada swobodnej oceny dowodów przez organ prowadzący postępowanie administracyjne (art. 80 k.p.a.) wyłącza możliwość odmiennej – niż dokonał to organ orzekający w postępowaniu administracyjnym – oceny wiarygodności i mocy dowodowej dowodów, na których oparto decyzję, chyba że organ ocenił dowody w sposób dowolny.”[13]
Organ, który kontroluje legalność decyzji ostatecznej nie może wkraczać w sferę przysługującej organowi orzekającemu w postępowaniu swobodnej oceny dowodów. Postawienie zarzutu wadliwości decyzji jest uzasadnione, gdy organ przekroczyłby granicę swobodnej oceny wiarygodności i mocy dowodowej zebranych w sprawie dowodów, i posłużyłby się oceną dowolną – jest to ocena, która nie liczy się z treścią dowodów.[14] W przypadku, gdy organ posiadając różne dowody w postaci np. różnych opinii lub zeznań świadków, daje wiarę jednej z tych opinii, to ocena organu wiarygodności i mocy dowodowej zebranych dowodów nie może zostać zakwestionowana. W związku z tym nie można uznać za nieważną decyzji ostatecznej, która została wydana w oparciu o tak ocenione dowody.[15]
Odstępstwo od zasady swobodnej oceny dowodów mogą stanowić reguły ustawowe, które ograniczają korzystanie z pewnych środków dowodowych, bądź stymulują samą ocenę. Mogą to być także reguły ustawowe, które zakazują przeprowadzania dowodów co do określonych okoliczności.[16] „Problematyka związana z zasadą swobodnej oceny dowodów jest obszerna i różnorodna. Łączą się z nią zagadnienia teorii prawa oraz dziedzin pozaprawnych, jak logika, psychologia czy socjologia. Jest to tematyka (…) istotna dla praktyki.”[17]
[1] Por. M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński – „Polskie prawo administracyjne – część ogólna”, Warszawa 1956r, s. 369.
[2] Por. B. Graczyk – „Postępowanie administracyjne – zarys systemu”, Warszawa 1953r, s. 110.
[3] E. Iserzon – „Swobodne uznanie a swobodna ocena”, Gazeta Administracji, Nr 2-3, 1946r, s. 90.
[4] Por. Z. Świda – Łagiewska – „Zasada swobodnej oceny dowodów w postępowaniu karnym”, PiP, Nr 8-9, 1977r, s.61.
[5] Z. Świda – Łagiewska – op. cit., s. 60.
[6] Por. M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska – op. cit., s.113.
[7] B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 376.
[8] Por. M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska – op. cit., s.113.
[9] Wyrok NSA z dnia 12.12.1983r, II SA 1302/83, ONSA 1983r, Nr 2, poz. 106.
[10] B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 378.
[11] Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński – op. cit., s. 168.
[12] Z. Świda – Łagiewska – op. cit., s. 68.
[13] Wyrok NSA z dnia 03.03.1989r, IV SA 1176/88, GAP 1989r, Nr 23, s. 44.
[14] Por. pod red. H. Starczewskiego – „Z orzecznictwa NSA”, GAP, Nr 23, 1989r, s. 45.
[15] Por. pod red. H. Starczewskiego – op. cit., s. 45.
[16] Por. M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska – op. cit., s.114.
[17] Z. Świda – Łagiewska – op. cit., s. 70.