Rozwój egzekucji administracyjnej w Polsce

praca magisterska z administracji

W pierwszych latach po odzyskaniu przez Polskę w 1918 roku niepodległości brak było jednolitej w skali całego państwa regulacji prawnej dotyczącej egzekucji administracyjnej. Obowiązywały w tym czasie przepisy państw zaborczych, które stopniowo były zastępowane przepisami polskimi, przy czym regulacje te miały charakter fragmentaryczny.

Na mocy ustawy z dnia 14 grudnia 1923 r. o uprawnieniach organów wykonawczych władz skarbowych (Dz. U. R. P. z 1924 r. Nr 5, poz. 37), oraz rozporządzenia z dnia 24 czerwca 1925 r. Ministra Skarbu wydanego w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości i Ministrem Spraw Wewnętrznych w celu wykonania powołanej ustawy z dnia 14 grudnia l923 r. (Dz. U .R. P.  Nr 83, poz. 576), oraz instrukcji wykonawczej z dnia 17 maja 1925 r. (Dz. Urz. Min. Skarbu Nr 5, poz. 168), uregulowano niektóre zagadnienia dotyczące postępowania egzekucyjnego zobowiązań pieniężnych. Przepisy te nie normowały jednak całości postępowania i obejmowały elementy działania organów skarbowych, które dziś są najbliższe ustawie o kontroli skarbowej. Oprócz tego przyznawały one wykonawczym władzom skarbowym (buchalterom – kontrolerom, sekwestratorom, straży celnej, urzędnikom skarbowym) kompetencje w zakresie ściągania zaległości pieniężnych w dziedzinie podatków bezpośrednich i opłat skarbowych, ceł oraz podatków spożywczych i monopolów państwowych.

Powyższe przepisy dotyczyły tylko przymusowego wykonania należności pieniężnych. Natomiast egzekucję obowiązków o charakterze niepieniężnym nadal regulowały fragmentaryczne przepisy polskie, jak i krajów zaborczych.[1]

Rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 roku o postępowaniu przymusowym w administracji uregulowało sposób wprowadzania w życie za pomocą odpowiednich środków przymusu obowiązujących przepisów prawnych oraz orzeczeń, zarządzeń, nakazów i zakazów władz administracyjnych. Postępowanie uregulowane w rozporządzeniu miało zastosowanie do należności pieniężnych oraz obowiązków o charakterze niepieniężnym. Rozporządzenie przewidywało stosowanie następujących środków egzekucyjnych świadczeń pieniężnych: zajęcie i sprzedaż rzeczy ruchomych, zajęcie pieniędzy znajdujących się w posiadaniu zobowiązanego, zajęcie pieniędzy lub innego majątku ruchomego stanowiących własność zobowiązanego, znajdujących się w posiadaniu osób trzecich oraz zajęcie płac i innych dochodów przypadających zobowiązanemu. Natomiast do środków egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym należało wykonanie zastępcze,  kara pieniężna celem przymuszenia oraz przymus bezpośredni.

Przepisy rozróżniały władze egzekucyjne do kompetencji, których należało zarządzenie egzekucji i organy egzekucyjne, które egzekucję prowadziły. Władzą egzekucyjną w powiecie była z reguły powiatowa władza administracji ogólnej.

Zgodnie z art. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 19 stycznia 1928 r. o organizacji i zakresie działania władz administracji ogólnej (Dz. U. R. P. z 1936 r. Nr 80, poz. 555) powiatową władzą administracji ogólnej był starosta. W niektórych przypadkach (wymienianych w art. 7 ust. 2) władzami egzekucyjnymi były zarządy gmin. Zgodnie z art. l pkt 2 ustawy z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 35, poz. 294) organem zarządzającym i wykonawczym gminy był zarząd.

Organami egzekucyjnymi były państwowe lub gminne organy wykonawcze powołane przez władze egzekucyjne do przeprowadzenia czynności egzekucyjnych.

Podstawą wdrożenia postępowania egzekucyjnego był tytuł wykonawczy zwany też tytułem egzekucyjnym.

Postępowanie egzekucyjne było wszczynane zarządzeniem egzekucyjnym, które wydawała władza egzekucyjna. Od takiego zarządzenia zarówno zobowiązany jak i wnioskodawca mogli wnieść odwołanie. Mogło się ono opierać na jednym z następujących zarzutów:

• zarządzenie jest niezgodne z tytułem wykonawczym,
• zarządzono środki przymusowe, które nie są przewidziane w rozporządzeniu albo sprzeczne z zasadą zastosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego.

Ponadto zobowiązanemu służyło odwołanie na podstawie zarzutu niedopuszczalności egzekucji.

Stan prawny wprowadzony przepisami rozporządzenia z 1928 r. nie pozostał jednak długo stabilny. Już po czterech latach wprowadzona została odrębna regulacja egzekucji świadczeń pieniężnych. Nastąpiło to na podstawie ustawy z dnia 10 marca 1932 r. o przyjęciu egzekucji administracyjnej przez władze skarbowe oraz o postępowaniu egzekucyjnym władz skarbowych (Dz. U. Nr 32, poz. 328).

Zapoczątkowana w ten , sposób koncepcja dwutorowej  egzekucji administracyjnej była kontynuowana po drugiej wojnie światowej. Dekretem z dnia 28 stycznia 1947 r. o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych (Dz. U. Nr 21, poz. 84, z późn. zm.) skodyfikowano odrębnie postępowanie egzekucyjne w zakresie świadczeń pieniężnych. Utraciła moc obowiązującą ustawą z 1932 r. oraz rozporządzenie Prezydenta RP 1928 r. o postępowaniu przymusowym w administracji w części dotyczącej egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. W wyniku tych zmian postępowanie egzekucyjne a administracji poddane zostało dwóm odrębnym reżimom prawnym: do obowiązków o charakterze niepieniężnym miały nadal zastosowanie przepisy rozporządzenia Prezydenta RP z 1928 r., a do należności pieniężnych – przepisy dekretu z 1947 r.

Ponowne objęcie jednym aktem egzekucji obowiązków pieniężnych i niepieniężnych nastąpiło na mocy ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. Nr 24, poz. 151). Określiła także sposób zabezpieczenia wykonania tych obowiązków. Dopełnieniem regulacji ustawowej były akty wykonawcze, wydane na podstawie upoważnień zawartych w ustawie, m.in. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 września 1966 r. w sprawie wykonania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 45, poz. 279, z późn. zm.).

Do 1990 r. ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nowelizowana była tylko trzykrotnie ( w 1975 r. i dwa razy w 1985 r.), przy czym nie były to zmiany istotne.

Potrzeba wprowadzenia szerszych zmian zaistniała dopiero w 1990 r. w związku z zapoczątkowanymi wtedy w Polsce zmianami ustrojowymi, w wyniku których m.in. wprowadzono samorząd terytorialny oraz rozszerzono zakres sądowej kontroli administracji.

Od tego momentu omawianą ustawę nowelizowano jeszcze kilkanaście razy. Stosunkowo obszerne zmiany ustawy, dokonane ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126, z późn. zm.), związane były z wprowadzeniem z dniem 1 stycznia 1999 r. reformy ustroju administracji terenowej, polegającej m.in. na utworzeniu samorządu terytorialnego w powiecie i województwie. Przyczyną kolejnej istotnej nowelizacji ustawy egzekucyjnej była potrzeba przystosowania prawa polskiego do wymogów Unii Europejskiej. W związku z dostosowaniem do prawa Unii Europejskiej wprowadzono do ustawy egzekucyjnej przepisy regulujące udzielenie pomocy obcemu państwu przy dochodzeniu należności pieniężnych powstałych na jego terytorium oraz korzystanie z pomocy obcego państwa przy dochodzeniu takich należności powstałych na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej.

Niewątpliwie najobszerniejszej nowelizacji ustawy egzekucyjnej w całym okresie jej obowiązywania dokonano z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy o postępowaniu w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 125, poz. 1368).

Wraz z wejściem w życie noweli z 2001 r. zaczęły obowiązywać dwa nowe rozporządzenia wykonawcze wydane przez Ministra Finansów.