praca dyplomowa z administracji

Wśród różnych form i rodzajów kontroli administracji szczególnie istotne znaczenie ma kontrola Najwyższej Izby Kontroli (NIK). W doktrynie i publicystyce poświęconej zagadnieniom kontroli administracji kontrola sprawowana przez Najwyższą Izbę Kontroli określana jest mianem kontroli państwowej. Podobnie w rozważaniach prowadzonych od strony kategorii kontroli państwowej – wyodrębnionej w wielu klasyfikacjach w ramach systemu kontroli – kontrola ta utożsamiana jest zazwyczaj właśnie z kontrolą NIK. Oczywiście, sprowadzanie kontroli państwowej do jednej wyłącznie instytucji kontroli w postaci Najwyższej Izby Kontroli jest sprawą zdecydowanie konwencjonalnej natury. W istocie bowiem określenie kontrola państwowa ma znacznie szerszą treść i oznaczać może każdą kontrolę wykonywaną przez podmioty o charakterze państwowym, np.: kontrola sądowa, prokuratorska itp.

Instytucja Najwyższej Izby Kontroli w Polsce ma za sobą długą i bogatą historię a jej ukształtowanie się i rozwój wiążą się z ideą niezależnych i z reguły podległych parlamentowi organów kontrolnych, jaka pojawiła się wraz z koncepcjami liberalnego państwa prawnego. Rozwój zadań rządowych we współczesnym państwie postawił problem kontroli sposobu ich wykonywania, a zwłaszcza prawidłowości gospodarowania publicznymi środkami finansowymi, na szczeblu ogólnopaństwowym. Parlamentowi w sprawowaniu prawidłowej gospodarki tymi środkami służyć miały pomocą wyspecjalizowane organy państwowe, których głównym zadaniem była kontrola rządu i administracji, sprawowana przede wszystkim z punktu widzenia finansowego. Wywodzące się z tego źródła organy kontrolne w różnych państwach przybierały różny kształt ustrojowy i pozycję w aparacie państwowym. Wszędzie jednak charakterystycznym elementem ich usytuowania organizacyjnego oraz zasad działania była strukturalna odrębność i niezależność od rządu i administracji rządowej.

Model polskiego organu kontroli państwowej (Najwyższa Izba Kontroli) ukształtował się zasadniczo w okresie międzywojennym i nawiązywał do rozwiązań niemieckich, akcentując równocześnie bliskie związki z parlamentem i jego funkcjami kontrolnymi. Po odzyskaniu niepodległości, dekretem Naczelnika Państwa z 7 lutego 1919 r ustanowiono Najwyższą Izbę Kontroli Państwa, której zadaniem miało być prowadzenie wszechstronnej kontroli finansów publicznych. NIKP była władzą podległą bezpośrednio Naczelnikowi Państwa, składała się z Prezesa, wiceprezesów oraz członków kolegium (tzw. radców). Prezesa na wniosek premiera, a wiceprezesów i członków na wniosek prezesa NIKP mianował Naczelnik Państwa. Izba kontrolowała:

a) rachunki władz cywilnych i wojskowych, urzędów, zakładów i przedsiębiorstw państwowych,

b) rachunki instytucji, zakładów, fundacji i funduszów niepaństwowych otrzymujących dotacje od Skarbu Państwa,

c) rachunki wydatków i dochodów, majątków i długów większych miast.

Najwyższa Izba Kontroli Państwa w swej działalności kontrolnej stosować mogła kontrolę wstępną (prewencyjną), faktyczna oraz następną (represyjną). Kryteriami NIKP były kryteria: legalności, gospodarności, uczciwości, oszczędności.

W ten sposób NIKP jawiła się jako ugruntowana instytucja kontroli państwowej, nakierowana na prowadzenie wszechstronnej kontroli finansów publicznych. Stanowiła ona także punkt wyjścia do dalszego formowania tego ogniwa systemu kontroli w państwie.

Kolejny etap rozwoju kontroli państwowej wiąże się z Konstytucją Marcową z 1921 r, a następnie ustawą z 3 czerwca 1921 r o kontroli państwowej. W myśl ustawy o kontroli państwowej NIK została uznana za „władzę” działającą kolegialnie, niezależną od rządu i podległą bezpośrednio Prezydentowi Rzeczpospolitej, jednak Prezes NIK wraz z urzędnikami kontroli ponosił odpowiedzialność bezpośrednio przed Sejmem. Prezesa NIK mianował Prezydent RP na wniosek Rady Ministrów, natomiast mógł być odwołany przez Sejm kwalifikowaną większością 3/5 głosujących. Zakres kontroli obejmował rewizję dochodów i wydatków Państwa oraz jego stan majątkowy. Stosownie do uznania rządu NIK miała również prowadzić finansową „ciał samorządowych” oraz instytucji, zakładów, fundacji, stowarzyszeń i spółek działających przy udziale finansowym Skarbu Państwa.

Kontrola mogła być prowadzona jako kontrola faktyczna i następna oraz przy zastosowaniu kryteriów legalności, celowości, oszczędności i gospodarności. Najpełniejszym rezultatem kontroli NIK były uwagi o wykonaniu budżetu wraz z wnioskiem i udzielenie lub odmówienie rządowi absolutorium.

Ustawa 1921 roku formalnie obowiązywała przez cały okres międzywojenny, pomimo nowelizacji a następnie zmiany Konstytucji. Zdaniem A. Sylwestrzaka „jej rozwiązania oceniane są bardzo pozytywnie, jako te, które dały podstawy kształtowania nowoczesnego modelu kontroli państwowej”[1].

Na pozycję i rolę NIK pewien wpływ wywarła konstytucja z 23 kwietnia 1935 roku, która stanowiła, że kontrola państwowa jest jednym z organów pozostających pod zwierzchnictwem Prezydenta RP. NIK była oparta na zasadzie kolegialności, niezawisłości oraz niezależności od rządu. Zasadnicze zadania NIK pozostały niezmienione.

Kolejnym etapem rozwojowym kontroli państwowej oraz instytucji NIK były już pierwsze lata po II wojnie światowej, charakteryzujące się wprowadzeniem nowego ustroju społeczno-politycznego, gospodarczego i państwowego. Zagadnienie kontroli państwowej znalazło swoje pierwsze odbicie w ustawie z 11 września 1944 roku o organizacji i zakresie działania rad narodowych, która stwierdzała, ze do czasu zorganizowania NIKP uprawnienia Izby przysługują Prezydium Krajowej Rady Narodowej, spełniającemu je za pośrednictwem usytuowanego przy nim Biura Kontroli. Ustanawiając Biuro Kontroli przy Prezydium KRN – a nie od razu samą NIK – KRN dawała wyraz szczególnym warunkom okresu przejściowego; w owym czasie improwizowano tylko tymczasową strukturę aparatu państwowego pozostawiając decyzje w tym przedmiocie dla Sejmu Ustawodawczego.

W dwóch pierwszych latach działalności Sejmu Ustawodawczego pozycja organów kontrolnych nie uległa większym zmianom. Mała Konstytucja z 19 lutego 1947 roku przewidywała powołanie NIK, lecz organizację i sposób jej działania określić miała osobna ustawa. Do czasu zajścia w życie tej ustawy (chodzi o ustawę z 9 marca 1949 roku o kontroli państwowej) działało Biuro Kontroli przy Radzie Państwa, która zastąpiła Prezydium KRN. Zakres kontroli wynikał przede wszystkim z Małej Konstytucji. Biuro Kontroli badało działalność władz, instytucji i przedsiębiorstw państwowych pod względem finansowym i gospodarczym. Rada Państwa mogła mu zalecać kontrolowanie wszystkich lub niektórych związków i instytucji korzystających z pomocy państwa lub wykonujących czynności zlecone z zakresu administracji publicznej. Spoczywało na nim także coroczne badanie zamknięcia rachunków państwowych i przedkładanie Sejmowi wniosku w przedmiocie udzielenia lub odmówienia rządowi absolutorium.

Ustawa z 9 marca 1949 roku rozszerzyła zakres kontroli ustalając, że ma być ona przeprowadzona także z punktu widzenia zgodności z wytycznymi polityki państwowej i planami gospodarczymi oraz pod względem organizacyjno-administracyjnym. W świetle powołanej wyżej ustawy NIK stanowiła organ kontroli niezależny od rządu i podległy bezpośrednio Radzie Państwa. Na czele NIK stał Prezes, wybierany i odwoływany przez parlament i ponoszący przed nim odpowiedzialność.

Odmienne stanowisko w sprawach kontroli państwowej zajęła Konstytucja PRL z 22 lipca 1952 r. W swym pierwotnym brzmieniu obowiązującym do 1957 r nie zawierała żadnej wzmianki w odniesieniu nie tylko do NIK, ale i w stosunku do kwestii kontroli państwowej w ogóle. Konsekwencją tego była dokonana likwidacja NIK i utworzenie na mocy ustawy z 22 listopada 1952 r Ministerstwa Kontroli Państwa jako jednego z resortów rządowych. Kontrola sprawowana przez ten organ stanowiła instrument kontrolny wobec niższych ogniw aparatu administracyjnego. Ograniczała się ona do oceny działalności terenowych organów administracji i jednostek gospodarczych. Nie podlegały jej natomiast organy naczelne i centralne.

Utworzenie urzędu Ministra Kontroli Państwowej oznaczało wprowadzenie zupełnie innego – niż w przypadku NIK – modelu realizacji kontroli państwowej. Reforma z 1952 r zrywała z ugruntowującą się i mającą ciągłość historyczna koncepcją oparcia kontroli państwowej na systemie odrębnych, niezależnych organów działających pod zwierzchnictwem Sejmu.

Model kontroli wprowadzony w 1952 r nie przetrwał zbyt długo. Stracił rację bytu wraz ze zmianami społeczno – politycznymi, jakie nastąpiły w Polsce po 1956 roku. Reorganizacja kontroli państwowej przeprowadzona została w 1957 r. Dokonały tego dwie ustawy z tej samej daty, tj. 3 grudnia 1957: o zmianie Konstytucji PRL oraz o NIK. W efekcie tych aktów Najwyższa Izba Kontroli stała się organem konstytucyjnym tworzącym wraz z delegaturami odrębny pion jednostek państwowych. W ten sposób NIK powróciła na pozycję niezależnego organu kontroli administracji. Do zadań NIK należało przeprowadzanie kontroli działalności gospodarczej, finansowej i organizacyjno – administracyjnej naczelnych i terenowych organów administracji państwowej z punktu widzenia legalności gospodarności, celowości i rzetelności. Kontrola państwowa sprawowana przez NIK w kształcie ustanowionym przez regulacje prawne z 1957 r. funkcjonowała do 1976 r. Był to ważny etap w rozwoju kontroli państwowej. Jak pisze J. Jagielski „etap ten odzwierciedlał bowiem kontynuację rodzimych tradycji w zakresie tej kontroli, przy jednoczesnych próbach unowocześnienia rozwiązań prawnych dotyczących NIK, zmierzających do dostosowania jej do aktualnych potrzeb i wymagań, przede wszystkim mierzonych kryteriami sprawnościowymi”[2].

Kolejny etap funkcjonowania kontroli przypadł na lata 1976 – 1980. W 1976 r nastąpiła zmiana Konstytucji PRL oraz uchwalona została nowa ustawa z 27 marca 1976 roku o Najwyższej Izbie Kontroli. Regulacje te sprawiły, że kontrola nawiązywała do modelu z lat 1952 – 1957 (NIK znalazła się w ramach aparatu administracyjnego). Znowelizowane przepisy stanowiły, że Prezes NIK wchodził w skład Rady Ministrów, a nadzór nad NIK sprawuje Prezes Rady Ministrów.

NIK była powołana do kontroli działalności gospodarczej, finansowej oraz organizacyjno – administracyjnej naczelnych i terenowych organów administracji państwowej, organizacji społecznych i spółdzielczych oraz podległych im jednostek punktu widzenia wykonywania zadań planu społeczno – gospodarczego, legalności, gospodarności, celowości i rzetelności. Kontrola w naczelnych i centralnych organach administracji państwowej mogła być przeprowadzana jedynie za zgodą Prezesa Rady Ministrów. Wmontowanie kontroli państwowej w system administracji państwowej, dominująca rola Prezesa Rady Ministrów wobec prezesa NIK, scentralizowanie dyspozycji, co do działań kontrolnych wobec centralnych ogniw administracji w gestii szefa rządu – stanowiły te elementy rozwiązania problemu kontroli państwowej, które bardzo szybko wypłynęły w kontekście wydarzeń politycznych w 1980 r. Przywrócenie Najwyższej Izbie Kontroli właściwej pozycji organu kontrolnego, niezależnego od administracji, stało się jednym istotniejszych postulatów dotyczących reformy państwa.

Realizacja tych postulatów nastąpiła poprzez uchwalenie 8 października 1980 roku ustawy o zmianie Konstytucji oraz ustawy o NIK. W wyniku tych ustaw kontrola państwa sprawowana przez NIK powróciła do modelu kontroli niezależnej od administracji, wykonywanej przez odrębny pion organów. Najwyższa Izba Kontroli podlegała Sejmowi, który powoływał i odwoływał Prezesa NIK. Prezes NIK kierował działalnością całej Izby, ponosząc odpowiedzialność przed Sejmem za sprawowanie swego urzędu oraz za podległych mu pracowników. Zgodnie z ustawą NIK kontrolowała:

naczelne, centralne i terenowe organy administracji państwowej oraz podległe im jednostki – kontrola obligatoryjna,
spółdzielnie i ich związki w zakresie zadań zalecanych przez państwo – kontrola fakultatywna
organizacje społeczne i jednostki gospodarki nieuspołecznionej w zakresie zadań, robót czy usług zleconych przez państwo – kontrola fakultatywna.

Przedmiotem kontroli była działalność gospodarcza, finansowa i organizacyjno – administracyjna podmiotów państwowych. Znajdowały tu zastosowanie kryteria legalności, gospodarowania, celowości i rzetelności. Kontrola pozostałych jednostek miała za przedmiot realizacje zadań zleconych przez państwo i prawidłowość gospodarowania mieniem społecznym. NIK miała przeprowadzać kontrolę na zlecenie Sejmu, Rady Państwa, na wniosek Prezesa Rady Ministrów oraz z inicjatywy własnej.

Dalszy etap przekształceń w zakresie kontroli państwowej Najwyższej Izby Kontroli rozpoczął się wraz z początkiem wielkich przemian ustrojowych w naszym kraju w 1989 r. Należało dostosować przepisy ustawy o NIK do nowych warunków polityczno – ustrojowych i gospodarczych, opartych na zasadach demokratycznego państwa prawnego i kanonach gospodarki rynkowej. Uczyniła to ustawa z 23 grudnia 1994 r o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U z 1995 r. Nr 13, poz. 59 z późn. zm.).

[1] Por. A. Sylwestrzak „Najwyższa Izba Kontroli” Warszawa 1997 s. 48 i nast.

[2] Por. J. Jagielski „Kontrola administracji …” s. 107