Kodeks wymienia dokumenty, jako jeden z rodzajów środków dowodowych w postępowaniu administracyjnym i jest on jednym z najczęściej spotykanych dowodów w tym postępowaniu. Nazwa „dokument” pochodzi od łacińskiego słowa „documentum”. Stopniowo wyrazu tego zaczęto używać na oznaczenie aktu pisemnego. Dokument „jest dowodem prawa, stosunku prawnego lub okoliczności mogącej mieć znaczenie prawne.”[1]
Pojęcie dokumentu nie zostało w doktrynie prawa jednoznacznie zdefiniowane. Na podstawie rozwiązań prawnych przyjmuje się, że pod pojęciem dokumentu należy rozumieć „akt pisemny, stanowiący wyrażenie określonych myśli lub wiadomości.”[2]
Jako dowód w postępowaniu administracyjnym mogą być przedstawiane polskie dokumenty urzędowe, zagraniczne dokumenty urzędowe oraz dokumenty prywatne. Dokumenty pełnią bardzo ważną rolę dowodową w postępowaniu administracyjnym. Ze względu na ich wartość dowodową należy je podzielić na dokumenty publiczne (przepisy Kodeksu przyjmują dla nich nazwę dokumentów urzędowych) oraz dokumenty prywatne. Podział tego dowodu na dokumenty publiczne i dokumenty prywatne opiera się na kryterium wystawcy dokumentów.
W postępowaniu administracyjnym i cywilnym wartość dowodowa dokumentów urzędowych różni się od dokumentów prywatnych.
Moc dowodowa dokumentu to : „a) moc formalna (zewnętrzna) dotycząca tego, że wystawca dokumentu rzeczywiście „zaświadczył urzędowo”, oraz b) moc materialna (wewnętrzna), która dotyczy znaczenia, skuteczności prawnej zawartego w dokumencie zaświadczenia.”[3]
Znowelizowany k.p.a. nie utrzymuje zasady równej mocy środków dowodowych. Przepis art. 76§1 stanowi „Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.
Przepis §1 stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzanych przez organy jednostek organizacyjnych lub podmioty w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia spraw wymienionych w art. 1§2.”
Organ orzekający ocenia moc dowodową swobodnie, chyba że reguły oceny wynikają z przepisów szczególnych lub z umów międzynarodowych.
Za dokumenty urzędowe uważa się tylko te, które są sporządzone w zwykłej formie pisemnej lub szczególnej formie pisemnej, jeżeli sporządził je organ rzeczowo i miejscowo właściwy.[4]
Dokumentem urzędowym jest np. dyplom ukończenia studiów wyższych wystawiony przez właściwą wyższą szkołę. Cechą charakterystyczną tego dokumentu jest to, że ma on tzw. pełną moc dowodową.[5]
Na gruncie przepisów k.p.a. dokumenty urzędowe mają silniejszą moc dowodową w zakresie tego „co zostało w nich urzędowo stwierdzone”, jeżeli zostaną spełnione łącznie dwie przesłanki : – zostały sporządzone w przepisanej formie, – przez powołane do tego organy państwowe. K.p.a. przyznaje dokumentom urzędowym zwiększoną moc dowodową (pełną moc dowodową), jeżeli zostaną spełnione powyższe warunki. Oznacza to, że organ administracji w postępowaniu wyjaśniającym musi przyjąć za udowodnione to, co zostało stwierdzone w treści dokumentu. Jest to domniemanie zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego pochodzi dokument. Występują dwa rodzaje domniemań, z których korzystają dokumenty urzędowe : domniemanie prawdziwości – że dokument pochodzi od organ, który go wystawił i domniemanie zgodności z prawdą oświadczenia organu od którego dokument pochodzi.[6]
Dokument urzędowy nie ma bezwzględnej mocy dowodowej, ponieważ możliwe jest, przeprowadzenie innego dowodu co do faktów z niego wynikających, jeżeli pojawią się wątpliwości w stosunku do jego treści – podejrzenie błędu, fałszu dokumentu.[7]
„Przyznanie dokumentom urzędowym (…) szczególnej mocy dowodowej, nie oznacza (…) jakiegokolwiek uszczerbku dla podstawowej w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej. Można (…) obalić domniemanie prawdziwości przysługujące tym dokumentom, przeprowadzając zarówno dowód przeciwko temu, iż dokument pochodzi od organu, który go wystawił, jak i przeciwko treści dokumentu.”[8]
K.p.a. w art. 76§1 i §3 przyjął domniemanie zgodności z prawdą tego, co zostało w dokumencie urzędowo stwierdzone przez organ, od którego dokument pochodzi. Domniemanie to, może być obalone tylko przez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu (art. 76§3 k.p.a.). Kwestię przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego należy rozstrzygać w zależności od rodzaju kwestionowanego dokumentu. „Jeżeli kwestionowanym dokumentem jest np. decyzja administracyjna o charakterze deklaratoryjnym (stwierdzającym), dowód przeciwko jej treści może być przeprowadzony tylko przy wykorzystaniu środków prawnych określonych w k.p.a. (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji). Jeżeli (…) kwestionowana jest treść zaświadczenia, to dowód przeciwko jego treści może być przeprowadzony przed organem prowadzącym postępowanie.”[9]
Jeżeli organ podejrzewa, że treść dokumentu jest sfałszowana lub zawiera arbitralne fałszerstwo, może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu. Jeżeli treść dokumentu nie może zostać zakwestionowana, organ sądowy nie ma prawa do zakwestionowania dokumentu.
W art. 76§1 nie ustanowiono w wyraźny sposób domniemania prawdziwości. B. Adamiak uważa, że „brzmienie art. 76§1 jest dostateczną podstawą do przyjęcia rozwiązania, iż dokumentom urzędowym służy domniemanie prawdziwości. Przyjęcie innego rozwiązania nakładałoby na organ orzekający obowiązek badania każdego przedstawionego dokumentu, czy pochodzi od organu, który go wystawił.”[10]
Przepis art. 76§3 stanowi „Przepisy §1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach.” Z powyższego artykułu wynika, że dopuszczalne jest przeprowadzanie dowodu tylko przeciwko treści dokumentu. W związku z tym, czy możliwe jest przeprowadzenie dowodu przeciwko prawdziwości dokumentu? W tym zakresie przepis art. 76§3 zawiera lukę, nie uwzględniając możliwości istnienia elementów fałszu dokumentu. Aby dokument był prawdziwy musi spełniać łącznie 3 warunki: – musi zostać wystawiony przez kompetentny organ; – jego treść musi odpowiadać rzeczywistości; – dokument musi posiadać treść nadaną przez wystawcę (nie zmienioną).[11]
Jeżeli dokument nie spełnia łącznie tych warunków jest dokumentem fałszywym. Rozróżniamy fałsz materialny i intelektualny. Fałsz materialny godzi bezpośrednio w sam dokument – polega na jego podrobieniu lub na przerobieniu. Fałsz intelektualny – oznacza nieprawdziwą treść dokumentu, poświadczenie nieprawdy w jej istotnej części, chociaż sam dokument co do formy, jest autentyczny i nie budzi zastrzeżeń.[12]
Organ orzekający powinien mieć możliwość prawną obalenia mocy dowodowej fałszywego dokumentu. Zdaniem B. Adamiak lukę, którą zawiera art. 76§3 należy wypełnić poprzez jego rozszerzającą interpretację, także na sytuację obalenia domniemania prawdziwości dokumentu. Organ orzekający, może również obalić domniemanie prawdziwości dokumentu na podstawie art. 145§2 i 3 k.p.a. – organ administracji publicznej ma prawo wznowić postępowanie na podstawie przesłanki z art. 145§1 pkt 1 k.p.a. bez prawomocnego orzeczenia sądu lub innego organu o fałszu dowodu (także fałszu dokumentu).[13]
K.p.a. nie zawiera ograniczeń w zakresie środków dowodowych, przy pomocy których organ orzekający może obalić moc dowodową dokumentów urzędowych. Dokumenty urzędowe w postępowaniu administracyjnym mają formalną moc dowodową tzn. należy traktować tylko ich treść jako udowodnioną, nie przesądzając znaczenia dokumentu dla wyniku procesu. Jeżeli organ administracji publicznej nie przeprowadzi przeciwdowodu istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym, nie może dowolnie odrzucić jego istnienia. Jeżeli organ nie uznałby faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym naruszałby prawo procesowe. Dokument urzędowy nie może być traktowany jako dowód w sprawie, jeżeli dojdzie do obalenia domniemania zgodności z prawdą lub domniemania prawdziwości tego dokumentu.
Mimo tego, że przepisy kodeksu nie wspominają wyraźnie o dokumentach prywatnych jako środkach dowodowych, to jednak pojawiają się one często w postępowaniu administracyjnym. Dokumenty prywatne to dokumenty wystawione przez osoby prywatne, ich moc dowodowa jest ograniczona. Organy administracji w postępowaniu wyjaśniającym mogą swobodnie oceniać prawdziwość zawartych w nich informacji i wyciągać wnioski jakie uznają za zasadne. Te dokumenty stanowią dowód tego, że osoba która go wystawiła (podpisała), złożyła oświadczenie w nim zawarte. Należy więc oceniać ten dowód „jak zeznania świadka. Jego wartość będzie zależała np. od tego czy osoba, która podpisała dokument została pouczona o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania.”[14]
K.p.a. nie reguluje problemu mocy dowodowej zagranicznych dokumentów urzędowych i dokumentów prywatnych. Dlatego też należy z tego wywnioskować, że podlegają one swobodnej ocenie dowodów organu orzekającego, chyba że inaczej stanowią przepisy szczególne lub umowy międzynarodowe.[15]
Przepis art. 76 służy uproszczeniu postępowania administracyjnego, ponieważ fakty wymienione w dokumencie urzędowym traktowane są jako udowodnione, bez potrzeby przeprowadzania innych dowodów.[16]
Zdaniem W. Dawidowicza, w sformułowaniu art. 76§1 „trafnie wskazuje się, że środkiem dowodowym jest w istocie nie dokument jako taki (w sensie fizycznym), lecz to „co zostało w nim stwierdzone”, ponieważ zaś owo „stwierdzenie” wyrażone jest w postaci zapisu, trzeba (…) przyjąć, że środkiem dowodowym w ścisłym znaczeniu jest w tym wypadku znaczenie zawartego w dokumencie zapisu.”[17]
Dowód z dokumentów stanowi najważniejszy i powszechnie występujący środek dowodowy w postępowaniu administracyjnym.
[1] B. Bogomilski – „Dowód. Przeprowadzenie rozprawy”, RN 1960r., Nr 40, s. 17
[2] Por. B. Adamiak – op. cit. s. 50
[3] K. Piasecki – „Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem”, Warszawa 1989r., t. II, s. 428
[4] Por. B. Adamiak – op. cit. s. 52
[5] por. J. Służewski – „Postępowanie administracyjne”, Warszawa 1982r., s. 96
[6] Por. B. Adamiak – op. cit. s. 52
[7] Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński – „Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz”, Warszawa 1989r., s. 162
[8] Por. Z. Janowicz – op. cit. s. 201
[9] H. Starczewski – „Postępowanie wyjaśniające i dowodowe, rozstrzygnięcia i postępowanie odwoławcze według k.p.a. [w :] Seminarium kodeksu postępowania administracyjnego”, Warszawa 1981r., s. 12
[10] Por. B. Adamiak – op. cit. s. 52
[11] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit. s. 179
[12] Por. B. Graczyk – „Postępowanie administracyjne – zarys systemu”, Warszawa 1953r., s. 113
[13] Por. B. Adamiak – op. cit. s. 53
[14] Por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno – „Postępowanie administracyjne”, Zielona Góra 1999r., s. 91
[15] Por. B. Adamiak – op. cit. s. 53
[16] Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński – op. cit. s. 161
[17] W. Dawidowicz – „Postępowanie administracyjne – zarys wykładu”, Warszawa 1983r., s. 173